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8月20日,署名为国家行政学院“优化行政层级与行政区划研讨”课题组的文章《优化行政层级与行政区划设置势在必行》,在上海社会科学院主办的社会科学报头版刊发。文章主张,将深圳、青岛、大连升格为直辖市。

以下是文章全文:

党的十八大陈述提出“优化行政层级和行政区划设置,有条件的地方可探究省直接收理县(市)变革,深化城镇行政体系变革。”在飞速开展的城镇化进程中,经济兴旺区域的小城镇开展迅速,半城镇化现象及由此带来的区域办理问题杰出。不同城市的办理者短少分工协作,各自为营的现象日趋杰出。各个城市政府对经济的不合理干涉行为比较严峻,使得行政区边界成为区域经济联络和开展的巨大妨碍。

跟着变革范畴的不断拓宽和变革内容的全面深化,如安在新形势下优化我国行政层级与行政区划设置,是迫切需求研讨的严峻课题。

我国省内区域开展严峻不平衡

以优化区域布局和强化经济全方位辐射为底子起点。我国存在严峻的省内区域间开展不平衡的状况。从大规划看是东部与中西部的不同,而更遍及的是多个小空间内的不同,即各省内部的不同,首要是城市与村庄的不同,中心区域与其他区域的不同。而且,这样的不同不仅在经济欠兴旺的省份广泛存在,即便在经济兴旺省份也不是单个的。如山东的胶东、鲁西,江苏的苏南、苏北,广东的珠江三角洲与外围区域,相似的景象在江西、湖南、湖北、陕西、甘肃、辽宁、四川都很多的存在着。因而,省级行政区划变革是较为可行的思路。

省级行政区划变革最底子的目的是缩小省的规划。树立新的省,随之而来的是新的省级行政中心的呈现,这就有了一批中心城市的出台。省级行政区划变革的成果,将带来大批中小城市的兴起,这些城市应当是与人口的散布相匹配、呈较为均匀的态势广泛树立的。可见,省级行政区划变革,必定要呈现以新的省级行政中心为龙头的很多城市,这些城市中的大部分将散布在经济欠兴旺区域或经济落后区域。实践证明,合理地调理区划能促进区域和谐开展。

以添加省级行政区划数量、划小省级行政区划规划为中心。我国一些省级行政单位在面积和人口上都过大,所辖区域天然条件、经济开展水平不同显着,构成省级行政单位办理和和谐的困难,降低了行政功率,由此不得不设置一个中间层——市。与国际其他国家比照,我国的一级行政单位数量过少,统辖规划过大,因而增设省级行政单位是开展的必定需求。而跟着交通通讯的开展,计算机和网络技能的大规划运用,信息的传递也越来越方便快捷,这也给增设省级行政区划供给了技能上的支撑。省级行政区域的合理设置应当是以中心城市为依托,以中心城市至城镇的辐射网络为规划,构成具有现代社会特征的行政区划结构系统。

现代化进程的杰出标志是城市化程度的不断提高,经过中心城市的开展,带动中小城市、小城镇的开展,并以这些区域的经济开展为支点,构成现代经济开展的完好网络。中心城市归纳实力的巨细,以及与中心城市连为一体的中小城市群、小城镇的数量及归纳实力的巨细,决议了省级行政区域的规划和规划。因而,在活跃开展小城镇和中等城市的一起,尽力规范和扶持开展一批中心城市,将对整个区域开展真实起到应有的带动效果,对城市化起到引导和标志效果。直辖市在这方面的效果是非常杰出的,重庆市已供给了成功的典范。

以增设直辖市、发挥中心城市的辐射带动功用为关键。因为我国幅员辽阔,各省(区)地舆条件、经济与社会开展水平不同较大,需求有一批超级中心联合附近省(区),组成若干个大经济区,经过加强横向联络,互补互济,促进区内各省(区)和谐开展;经过统筹规划和分期分批开发建造,扬长补短,逐步建成若干个相对独立、各具特色的强壮区域经济系统。

我国现有北京、上海、天津、重庆4个直辖市,行政区划上与省、自治区同等,归于国家一级行政区划。在我国现在和往后的经济与社会开展中,这些城市以其雄厚的经济根底和巨大的开展潜力,起着国家经济的支柱效果,以其强壮的辐射力与内聚力,影响和带动附近省(区)的经济与社会开展,起着逾越省(区)边界的超级中心的效果。这类城市除4个直辖市外,还有武汉、沈阳、广州、深圳、大连、青岛等特大城市,后者因遭到行政区划的影响,超级中心效果现在远远没有得到发挥。

从这个意义上考虑,把大经济区中心增设为直辖市,行政上与省(区)同级,经济上赋予大经济区安排和谐和开展中心职权,有助于加快大经济区构成开展和充分发挥超级中心城市效果。当然,鉴于增设直辖市的巨大本钱,应首要考虑在一些双中心的省(区)设直辖市,例如青岛和济南、大连和沈阳、广州和深圳等。

单列市何去何从亟待处理

计划单列是我国计划经济时期的一种特别办理方法。所谓计划单列,是指在现行行政从属联络底子不变的前提下,城市经济、科技和社会开展的各项计划在国家计划中独自列出户头,直接归入国家计划,进行归纳平衡。变革开放以来,绝大部分的“计划”已不复存在,但计划单列市作为一种体系产品,至今依然存在。现在,我国共有深圳、青岛、大连、宁波、厦门等5个计划单列城市(以下简称“单列市”)。跟着我国工业化、城镇化进程的开展,旧日的单列市何去何从,是一个亟待注重、研讨和处理的问题。

咱们以为,应当推进计划单列市晋级为中心直辖或归位为省辖以更好地融入周边城市群,发挥其在全国和区域经济开展中的引领效果。根据各单列市的实践不同状况,归纳考虑办理起伏、竞赛制衡状况、资源环境空间限制和开展变革生机方法等多种要素,推进单列市变革,经过兼并周边城市转为中心直辖市或转为一般副省级城市以更好融入周边城市群。

具想象是将深圳、青岛、大连升格为直辖市。将深圳、青岛、大连升格为直辖市,首要是将深圳、青岛、大连的行政由省办理改为国务院直管,一起经过行政区划的调整,扩展其辖区规划,缓解其资源环境和空间限制。深圳、青岛、大连三市经过适度与周边城市兼并,扩展其统辖规划,三市均有经济和财务根底支撑,一起又能更好发挥对区域甚至对全国的辐射效果。将宁波、厦门归回一般副省级城市。便是撤销计划单列市设置,将宁波、厦门由单列转变为省直办理,理顺中心和省与宁波和厦门2市的联络,宁波、厦门的城市等级和享有的省级经济办理权限仍坚持不变。宁波、厦门回归副省级城市,不会对中心、省、宁波和厦门2市各方构成利益损害,而且实践操作本钱也较低,是一个可行性较高的计划。

推进省直管县(市)变革不该“一刀切”

我国国土面积宽广,人口总量大,各省、自治区、直辖市天然、社会经济条件相差很大,施行省直管县(市)体系的紧迫性和必要性不尽相同。因而,推广省直管县(市)体系的形式、机遇和途径有所不同,不该“一刀切”,而应分类推进。

依状况与条件不同,在城市化进程中,县至少有三种出路,一是撤县设市,二是变成市辖区,三是持续坚持县自身。一旦看清这一实际,就能够清楚地找到省直管县方针的首要使用方针,找到“分类推进省直管县”中那个至关重要的“类”。由此,省直管县变革推进的方法、出路等困惑各方的问题都将方便的处理。省直管县变革便是要为乡村开展安稳托底。商场经济是把双刃剑,在取得经济功率的一起,必定一起会造就一些相对弱势的区域、工业和人群。相关于城市,乡村无疑是弱势的,政府有必要要为乡村开展托底。这当然是一篇大文章,但在行政变革层面,就表现为省对那些跟不上城市化开展、相对落后、相对赤贫的县进行直接收理。因而,省直管县方针应当锚定在乡村开展安稳托底上。

修订设市规范,赶快重启撤县改市方针。城市化的进程一起也是部分乡村政区转化为城市政区的进程。根据我国城市化的实际状况,应当赶快重启县改市方针,一方面为省直管县方针减负,另一方面对接新的方针出口。咱们注意到,民政部冰冻多年撤县设市方针的背面,是对各地竞相争夺行政等级、权利、安排、编制等上位的火热诉求的害怕与无力阻挠。因而,一旦要重新发动县改市方针,首要要处理的便是设市规范问题。

不宜再像1993年那样制订出根据GDP、财务收入等的量化方针。一旦定方针,就免不了下面“做方针”,面对许多完全符合定量方针、但本质上有水分的改市要求,民政部怎样挑选都不会令各方满足。要适度弱化行政等级与权利巨细之间过于严密的相关。从过往的经历上看,经过升格为市取得更高的行政等级、更大的权利、更多的资金支撑是一些原本不具有设市条件的县采纳种种方法“霸王硬上弓”、创造条件升格的首要动因。这一条不改,重启县改市方针,依然将面对极大的不确定性。

测验市县联络度,合理推进县改区。根据区域经济健康开展的考量,对一些在地舆位置上附近中心城市,与其经济、社会等相关度极强的县,其开展方向就不是设市、而应当是改区。商场经济是自动扩展的经济,能自动地将周围的要素、空间等内卷到某种自发的次序之中,从而取得区域协同、规划开展的巨大效应,这在长三角、珠三角现已看得非常清楚。对此,只能适应,不能违背,绝不能因一县之私、一人之私,将这些应当同周遭城市协同开展的县也变成市。

在我国现行体系下,多一个市,就多一道行政藩篱,就多一道隔绝要素活动的无形之墙。这关于与接近中心城市已实际上融为一体的县而言,有百害而无一利。详细操作上,可经过一系列方针,测验县与附近市的经济联络强弱程度判别:但凡那些与中心城市空间间隔较近、工业联络度高、资金人员信息来往频密的县,其行政建制上的取向都是改区,以保护商场经济内在联络,促进区域经济一体化的逐步生成。

立异跨区域行政体系,促进协同开展

变革开放以来,我国已构成了长三角、珠三角、京津冀三大城市群。20l4年4月国务院发布的《国家新式城镇化规划》,提出要“优化提高东部区域城市群”、“培养开展中西部区域城市群”,在全国建成若干个巨细不等的城市群。城市群作为城市化进程的必定产品,正在成为我国新式城镇化建造的关键与开展方向。

跟着城市群的构成与扩展,同处一个“群”的各个城市之间经济联络、人员来往、要素活动比以往任何时候愈加频频和激烈。与此一起,一系列影响和触及城市群中各个城市间的若干一起问题开端凸显,如环境、生态、流域问题,区域根底设施建造问题,省区接壤地带的贫困县问题,底子公共效劳不平等问题,行政区经济问题,等等。这些问题跨过了传统的天然地舆边界和原有的行政区划规划,触及多地、多个行政主体,因而需求逾越以某一个地方政府为应对主体的传统思想与体系,尽力构建以推进区域协作为方针,多层级、多主体一起参加的跨区域行政体系,大力促进区域协作。

1.建立区域委员会

相关于调整行政区划,建立区域委员会是一个较为温文且更为可行的方法,适用于推进某一区域的一体化开展。比方当年韩国在推进首都圈整备举动中,就在中心层面专门建立了“首都圈整备委员会”。在我国,以下两种状况下可考虑建立区域委员会,一是像京津冀一体化这样带有明显政府目的的国家战略,二是在触及多个省级行政区的区域协同之中。区域委员会可有几种建立方法,一是由中心牵头建立,二是由区域协作发生,三还能够在现在相关部委中建立专司区域和谐的安排,担任和谐区域内各地方政府的举动。区域委员会的责任首要是进行长时间规划、施行区域方针,可根据需求影响地方政府的实践运作。

2.建立专门处理区域公共问题的联合安排

关于那些关键会集在一个或几个方面的区域协作,则可考虑建立专司特定问题的某种区域联合安排,比方美国的大都市规划安排(MPO)、温哥华大都市区的区域理事会,都是针对特定区域内特定问题(如交通规划、空气质量操控、水处理、废物办理等)建立的特定安排。除规章规矩的权责之外,这些特定安排无干涉地方政府运作的其他权利,易于为各方承受。在我国现在的区域协作中,大部分问题是能够经过这种方法来追求处理的,比方区域规划、工业布局、应急处置、流域办理、生态协作、根底设施的互联互通等,当然其间要特别注重规划出有实实在在束缚力、能妥善平衡各方利益的行政、财务规矩,一起还要有确保施行的相关方针东西等。

3.拟定有束缚力的区城协作规矩

无论是建立区域委员会、仍是某种区域联合安排,要害点之一都在于要有对协作各方构成有清晰束缚力的相关规矩。从国外的经历看,无论是国家协作,仍是地方政府之间的协作,一般都有相应的法令束缚,比方欧盟各国的协作有欧盟公约、美国有各类州际协议等。在我国,全体而言还不具有出台区域协作相关法令的条件,但可在国务院层面、在各部委的详细办理层面,构成要求各地参加区域协作的相关行政规矩,如特定的区域规划、流域办理方法、空气质量操控法令等,如区域内地方政府公开违背这一规制,就应当发动行政问责程序,以对各方构成束缚。只要如此,才干按捺区域协作因一方的不协作导致的全体协作决裂的“坏孩子”行径。

4.规划推进区域协作的方针东西

区域协作要从概念到实践、到取得实实在在的成效,要害点之二在于有必要要有相应的方针履行东西。从国内外经历来看,首要有两方面:一是按所要处理的区域公共问题的特色,建立由各协作方一起参加的作业团队,如专家小组、大众小组、政府作业团队等,别离担任各阶段的履行、查看、评价、改进等,以确保问题的实在处理与长时间安稳。二是要有相应的技能剖析东西,因为区域公共问题一般具有高度的专业性,如流域水质问题、大气污染问题、根底设施统筹问题,需求专家供给详细的可选计划、本钱测算与作业推进程序等,为此需求有专门的技能模型、本钱剖析、信息同享等技能东西。总归,方针东西是处理杂乱的区域问题、规划利益平衡机制的要害所在,这方面需求大力立异和加强。

5.规划区域公共财务体系

处理区域公共问题的要害点之三是资金。因为区域问题归于“区域”而非全国性问题,相关资金需求不可能悉数寄希望于中心政府,更实际的是各方面资金的调集。在此根底上,既要有处理区域公共问题所需资金的本钱分摊机制,也要有区域协作所发生利益的同享机制,为此,需求研讨相应的区域公共财务体系。区域公共财务体系的关键是,根据要处理的区域公共问题的性质,引进专业人员与技能剖析,构成科学合理、各方易于承受的本钱分摊和收益同享机制。

6.推进政府、商场与社会安排的多元协作

区域问题影响的并不仅仅政府,而是整个区域内的商场主体和社会大众。从国外的经历看,来自大众的定见与大众参加是推进区域公共问题得以提上议事日程、推进相关地方政府密切协作的重要外部动力源。近期我国京津冀区域的一体化进程也标明,假如没有来自商场主体的自愿参加,政府方针推广起来颇有困难。因而,推进区域公共问题的处理要活跃听取大众定见,自动构成政府、商场、大众的多元参加机制,方能取得举动“最大公约数”效应。

(本陈述刊载于《社会科学报》总第1473期1、2版,摘编自国家行政学院课题组承当的课题“优化行政层级与行政区划研讨”,课题担任人为国家行政学院经济学部张占斌教授、冯俏彬教授,课题组成员有安森东、水名岳、杨志荣、刘铮、张国化、王瑞军、孙志远、陈家浩等。)